Os transportes consistem em uma das hipóteses de uso do solo mais avassaladoras, sendo reservado para a circulação cada vez mais espaço, em função especialmente do intenso uso de veículos automotores. Percebe-se que as vias de circulação das cidades mais antigas já não comportam o volume do tráfego, achando-se estreitas para mobilidade e escassas de espaços para estacionamento.
Para BUCHANAN, citado por SILVA (2000, p. 225) o trânsito nas cidades comporta uma questão de desenho, ou seja, de replanejamento e retraçado do desenho urbano a partir de suas disposições físicas de ruas e prédios, a fim de estar em condições de enfrentar a utilização dos veículos. Explica ele:
Este problema do desenho [...] pode agora ser definido com precisão: consiste em imaginar e planejar a distribuição acessível, ou eficiente, de grande número de veículos a boa quantidade de edifícios, e fazendo-o, demais disso, de tal maneira que se alcance um nível ambiental satisfatório.
Nesse contexto, pode-se entender sistema de transporte como o conjunto de meios e atividades usados para conduzir pessoas, animais ou coisas de uma localidade para outra. Assim sendo, sistema de transporte urbano consistirá no conjunto de meios e atividades empregados para a condução de pessoa e coisas de um local a outro dentro do perímetro urbano ou metropolitano e suburbano.
Neste sistema urbano de transporte estão compreendidos os meios públicos e privados, e segundo outro parâmetro de classificação os meios de transporte coletivos e os individuais. A versar sobre o tema a Lei federal 6.261 de 1975, que tratou do Sistema Nacional de Transportes Urbanos, inclui entre os sistemas de transporte público urbanos: os sobre trilhos – metrôs, ferrovias, etc -, sobre pneus, hidroviários e de pedestres, quando operados em vias urbanas. A respeito da inclusão do transporte de “pedestres”, SILVA (2000, p. 225) afirma tratar-se de “grossa impropriedade” do legislador. Também entram no conceito de transporte urbano, segundo a dicção legal, os transportes metropolitanos e os municipais nas demais áreas urbanas.
- Objetivos do Milênio, Agenda 21 e sustentabilidade ambiental
Sustentabilidade ambiental significa, principalmente a partir do advento do Estado Social – verdadeiro marco para a proteção de direitos sociais e coletivos, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado – que crescimento econômico e proteção ambiental não são bens antagônicos, ou mutuamente excludentes, mas que devem ser valorados conjuntamente na consecução do direito à qualidade de vida (MANZANO, 2005).
A partir da Declaração do Rio de Janeiro, de 1992, o discurso jurídico passou progressivamente a recepcionar a noção de desenvolvimento sustentável, fazendo-se presente nos diversos Tratados Internacionais e Constituições de Estados estrangeiros.
Os objetivos do milênio são fruto da Declaração do Rio, de 1992, e constituem um plano de trabalho das nações mundiais a fim de atingir o desenvolvimento humano em suas diversas faces, desde a diminuição pela metade da pobreza até o objetivo de garantir a sustentabilidade ambiental. Para alcançar este objetivo foram traçadas as seguintes metas: Incorporar os princípios de desenvolvimento sustentável às políticas e programas nacionais e inverter a situação de diminuição de recursos do meio ambiente; reduzir à metade até 2015 a porcentagem de pessoas sem acesso permanente e sustentável à água potável e ao saneamento básico; até 2020, ter alcançado melhora significativa nas vidas de pelo menos 100 milhões de habitantes de bairros degradados.
Nesse diapasão insere-se o desenvolvimento sustentável do meio-ambiente urbano, em que exerce importante papel o UN-HABITAT – Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos-, agência especializada da ONU que contribui para a promoção da garantia de sustentabilidade ambiental. Dentre os inúmeros projetos globais de que participa e incentiva estão aqueles relativos ao planejamento e à gestão urbano-ambiental, mobilidade urbana e implementação das agendas 21 locais
Mais do que um documento, a agenda 21 constitui um planejamento participativo, visando a mudança na matriz de desenvolvimento já consolidada, e que se mostra insustentável.
Nesse contexto e com fulcro nos objetivos do milênio é que a Agenda 21 Brasileira considera como uma das estratégias essenciais à garantia da sustentabilidade em seu objetivo 14: “Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentável”.
Entretanto, conforme o Ministério do Meio Ambiente, atualmente no Brasil existem 554 iniciativas de agendas locais, sendo que referente ao Estado de Alagoas só estão cadastradas as seguintes: Agenda Estadual de Alagoas, Arapiraca, Coqueiro Seco, Cajueiro e Maragogi. Ou seja, Maceió, a capital do Estado, ainda não possui uma agenda 21 local, instrumento que serviria para analisar o cenário atual e definir prioridades nas políticas públicas de desenvolvimento sustentável.
- Implicações Ambientais do Transporte e Circulação Urbana
O atual modelo de transportes traz uma série de implicações e problemas que afetam toda a sociedade, dentre os quais Lima Neto (2000) destaca os congestionamentos, que elevam o tempo de viagem e conseqüentemente a redução da produtividade das atividades urbanas, como implicação direta da restrição à mobilidade; diminuição do desempenho dos ônibus urbanos, em razão da redução da velocidade, o que eleva os custos operacionais e tarifas cobradas aos usuários, abalando a confiabilidade e atratividade dos meios de transporte coletivo; aumento da poluição atmosférica e sonora, originando prejuízos à saúde das pessoas e ao patrimônio histórico; ampliação generalizada dos acidentes de trânsito; necessidade de investimentos cada vez maiores no sistema viário; redução das áreas verdes no meio urbano e impermeabilização do solo, em razão das transformações no seu uso e expansão da área pavimentada destinada ao aumento do tráfego motorizado.
No que tange à poluição atmosférica, o Brasil já dispõe de um Programa de Controle da Poluição Veicular (PROCONVE), mas os automóveis ainda são responsáveis por 20% das emissões totais de dióxido de carbono, sendo que os problemas causados variam desde irritações nos olhos até sérios problemas respiratórios que resultam em custos sociais diretos e indiretos. Nos aglomerados urbanos a situação se agrava, pois 50% dos poluentes lançados na atmosfera são justamente advindos da combustão dos motores dos automóveis.
A poluição sonora causada pelos veículos, por seu turno, consiste na emissão constante de barulhos e ruídos capazes de perturbar a comodidade auditiva, em decorrência da excessiva concentração de veículos automotores. A situação é preocupante em face do fato de que esse tipo de poluição pode levar a lesões neurológicas naqueles que ficam expostos, ou seja, toda a população que circula pelo sistema viário.
Maceió não escapa a esta realidade. Em entrevista a jornal de grande circulação o superintendente Municipal de Transporte e Trânsito, Ivã Vilela, reconhece o problema e alerta que “Com 2.500 novos carros entrando todos os meses no sistema, Maceió terá em breve um futuro complicado, não tem planejamento que contemple um aumento mensal de frota como esse” (SERQUEIRA, 2008).
Em termos práticos esse aumento mensal da frota particular significa um incremento de doze quilômetros de trânsito lento ou parado. Sem contar o desperdício de recursos financeiros, pois, “para quem se desloca de carro, basta perder 15 minutos no trajeto entre a casa e o trabalho e outros 15 na volta para que o prejuízo seja de R$ 2 bilhões por ano”, afirma Luiz Ozório (O GLOBO, 2008), professor de finanças da Faculdade de Economia do Ibmec.
O problema que se descortina, então, é como o Poder Público aliado à sociedade planeja e efetua a implantação de infra-estruturas de transporte público, utilizando-se dos dados conhecidos, da experiência histórica e das previsões para o futuro da cidade, para oferecer um sistema de trânsito e transporte eficiente, de qualidade (inclusive em relação às adaptações tecnológicas) que possa oferecer qualidade de vida aos cidadãos, respeitando os princípios de preservação ambiental e adequado uso do solo urbano.
Nesse diapasão, verifica-se no contexto local uma forte desconexão entre a expansão da infra-estrutura urbana de investimentos, melhorias, serviços públicos e o crescimento populacional. Em linhas gerais, o que se verifica é o distanciamento da estrutura urbana dos maiores aglomerados urbanos, situação que só vem a acentuar as desigualdades sociais.
É sob esse ângulo que se verifica a potencialidade que há, em termos de desenvolvimento físico e de ordem social com a ampliação e sustentabilidade do sistema de transportes.
- Direito Fundamental à Cidade Sustentável
Assim, cabe entender a importância de um sistema de circulação nas cidades modernas. SILVA (2000, p. 175) afirma primordialmente que seria incompreensível a idéia de aglomerados urbanos que não dispusessem de meios regulares de movimentação, de modo que “[...] ‘o sistema viário forma a estrutura da cidade, constituindo, talvez, seu mais importante elemento. Este sistema determina, em grande parte, a facilidade, a conveniência e a segurança com que o povo se locomove através da cidade’ [...]”.
É por meio do sistema viário que se realiza o direito à circulação, manifestação mais essencial do direito de locomoção – direito de ir, vir, ficar (estacionar, parar) – assegurado constitucionalmente no art. 5º, XV da Constituição Federal de 1988 nos seguintes termos: “É livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens”. Nas palavras de Pedro Escribano Collado, citado por SILVA (2000, p. 175),
[...] De maneira ampla, e do ponto de vista do usuário, pode definir-se o direito de circulação como a faculdade, enquanto perdure a afetação da via, de deslocar-se através dela de um lugar para outro do núcleo urbano. Enquanto se tratar de um bem afetado, a utilização não constituirá uma mera possibilidade, mas um poder legal exercitável erga omnes [...].
Trata-se, portanto, de direito fundamental, revestido de todas as garantias e sua característica primordial de visar a dignidade da pessoa humana e sua realização em todos os âmbitos da vida social e pessoal.
Ao lado deste direito fundamental, e de reflexo essencial para o tema da sustentabilidade urbana quanto aos transportes, o legislador constituinte acrescentou no caput do art. 125 da Carta Magna, um novo direito fundamental da pessoa humana, que determina o direito à fruição de adequadas condições de vida em um ambiente “ecologicamente equilibrado”. Em outros termos: o direito à qualidade de vida em um ambiente saudável.
Poderia-se questionar a fundamentalidade desse direito, haja visto que não se situa topograficamente no Título referente aos Direitos e Garantias Fundamentais. Entretanto, discussões dessa natureza perdem o sentido diante do chamado pela doutrina constitucionalista “rol aberto de direitos e garantias fundamentais”, expresso no art. 5º, § 2º da Lei Fundamental que dispõe: “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”.
A isso se acrescenta o fato de que o reconhecimento desse direito consiste numa extensão do direito à vida, seja sob o aspecto de proteção à existência física e saúde das pessoas, seja como pressuposto para concretização da dignidade humana e existência real de qualidade de vida.
Está, portanto, o desenvolvimento sustentável em meio urbano atrelado inexoravelmente aos dois direitos acima elencados.
É neste contexto que MILARÉ (2005, p. 58) considera como precondições para o desenvolvimento da sustentabilidade: “a capacidade natural de suporte (recursos naturais existentes) e a capacidade de sustentação (atividades sociais, políticas e econômicas geradas pela própria sociedade em seu próprio benefício)”.
Desse modo, o objetivo do desenvolvimento sustentável é melhorar a qualidade de vida dos seres humanos, “permitindo que as pessoas realizem o seu potencial e vivam com dignidade, com acesso à educação, com liberdade política, com garantia de direitos humanos e ausência de violência. O desenvolvimento só é real se o padrão de vida melhorar em todos esses aspectos. [...]” (MILARÉ, 2005). Por isso, a redução do caos urbano requer medidas que reduzam o impacto ambiental, ou sejam ao menos compensatórias, através de planejamento, monitoramento e controle permanente da qualidade de vida urbana.
É nesse contexto que, entre as estratégias prioritárias para sustentabilidade que a Agenda 21 Brasileira assume, está o objetivo de “Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentável”.
Aliado a tudo que já foi exposto, a Constituição Federal em seu art. 182, § 2º, como num arremate sintetizador, confere aos cidadãos o direito a cidades sustentáveis, quanto ao acesso ao solo urbano, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer, e, é claro, ao transporte, inclusive para as gerações futuras, traduzindo com exatidão a idéia de sustentabilidade urbana:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Sobre isto, HARADA (2004, p. 15) ensina que se trata de um “direito subjetivo público de cada cidadão, conferindo o poder de exigir do Poder Público local as condições de melhoria social da cidade”.
Por outro lado, PINTO (2005, p. 181) assevera que o direito à cidade sustentável passou de direito subjetivo à função social deste ente. Enquanto que LEAL (2003, p. 42) e ROCHA (1999, p. 36) usam outra nomenclatura para tratar do mesmo direito: direito à cidade. Segundo os autores a cidade tem uma função social a ser cumprida, dentro da qual já se encontra inserta a sua função ambiental, de igual magnitude.
Confirmando o que dispõe a Constituição Federal, o Estatuto da Cidade assegura:
“Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
[...]
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;”
Planejamento municipal quanto a transportes urbanos e sua sustentabilidade
É oportuno, dessa forma, ressaltar a importância da Lei do Plano Diretor, já previsto na Constituição Federal como obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, para a realização de uma política de desenvolvimento urbano sustentável, devendo sempre observar as diretrizes gerais da União expressas no Estatuto da Cidade (lei nº 10.257 de 2001), e com objetivo final promover o bem-estar de seus habitantes.
Em termos locais, é a Lei Municipal n º 5.486 de 30/12/2005 que estabelece o Plano Diretor da cidade de Maceió, reservando todo um capítulo para tratar da Mobilidade.
O Plano Diretor Municipal define mobilidade como o direito comum a todos os cidadãos de ter acesso aos espaços públicos, ao trabalho, equipamentos e serviços sociais, culturais e de lazer por meio de transportes coletivos, individuais, e também de veículos não motorizados, de modo seguro, eficiente e socialmente inclusivo e ambientalmente sustentável. Para tanto, define que o território municipal será organizado com base em um Sistema Municipal de Mobilidade, que deve ser composto por: infra-estrutura física do Sistema Municipal de Mobilidade, modalidades de transporte de Maceió; sistema institucional da mobilidade; Plano Diretor de Transportes Urbanos.
Assim, para que se implante qualquer projeto, público ou privado, no território municipal referente à mobilidade devem ser observados: a articulação e complementaridade com o Sistema Municipal de Mobilidade; os princípios de acessibilidade previstos na legislação federal aplicável; os critérios e parâmetros urbanísticos estabelecidos na Lei do Plano Diretor e na legislação municipal de parcelamento e uso e ocupação do solo.
Verifica-se assim uma preocupação em articular o desenvolvimento ambiental e o territorial, utilizando-se de meios de transporte de menor impacto ambiental que ainda não são explorados em todo o seu potencial no Município, como o ferroviário, o hidroviário e o cicloviário, além de dar preferência a uma estrutura dinâmica de transporte metropolitano.
Também é importante destacar a valorização que se pretende oferecer ao transporte coletivo e de massa, a preferência dada aos pedestres, e o objetivo de redução de custos operacionais do sistema transporte, incluindo o (re)estudo dos critérios de gratuidade e de capacidade de gastos da população com transporte. Ao mesmo tempo é diretriz do sistema garantir a participação popular nas discussões relativas a transporte e à divulgação de medidas e ações para melhorar a circulação viária.
Nesse contexto, as diretrizes para implantação da mobilidade no Município de Maceió, elencadas no art. 79 do Plano Diretor são: integração das políticas de mobilidade às de desenvolvimento ambiental, dar prioridade aos pedestres, transporte coletivo e de massa, ao uso de bicicletas, de modo a não estimular o uso de veículo motorizado particular; integração, no que couber, das medidas e ações municipais voltadas à mobilidade com programas e projetos estaduais federais; compreensão unificada de planejamento e gestão da mobilidade; estruturação do transporte coletivo de passageiros para potencializar as funções urbanas e atender às necessidades e anseios de deslocamento da população; desenvolvimento e diversificação dos meios de transporte municipal e intermunicipal para pessoas e cargas, que aproveitem todo o potencial de infra-estrutura ferroviária, hidroviária, rodoviária, aeroviária e cicloviária; dinamização do sistema de transporte metropolitano, particularmente por trens na interligação de Maceió aos município ao norte, e por barcos, aos municípios abrangidos pelo complexo lagunar Mundaú e Manguaba; articulação dos diversos sistemas de transporte coletivo por integração modal; diminuição ao mínimo dos conflitos entre meios de transporte de cargas e de pessoas nos sistemas rodoviário, ferroviário e cicloviário; redução dos custos operacionais; promoção de tarifas harmônicas com a capacidade financeira da população, com base no reestudo dos critérios para a gratuidade; participação da população nos debates relativos ao transporte urbano em Maceió e divulgação de medidas e ações concernentes à circulação viária.
O referido Plano Diretor de Transportes Urbanos deverá prever, conforme determina o art. 89 do Plano Diretor Municipal: ações a serem colocadas em prática em curto, médio e longo prazo, o que inclui um estudo integrado de transporte público e a definição dos custos operacionais, bem como itinerários e modalidades de transporte público, regulamentação e fiscalização do funcionamento, segurança, horários e tarifas, e as condições para a concessão de serviços públicos; normas para a qualificação do transporte hidroviário, através de parcerias com entidades governamentais federais e estaduais; ações específicas para implantação, melhoria e manutenção das estradas vicinais, do transporte rodoviário urbano intramunicipal e intermunicipal, terminais intermodais; critérios para qualificação dos equipamentos de suporte coletivo, circulação e acessibilidade, que estabeleçam minimamente a padronização da sinalização das vias urbanas, da operação do tráfego de veículos, transporte de cargas; e identificação de áreas destinadas à implementação de terminais intermodais e de integração.
Para concretizar tais diretrizes o Plano Diretor determina que os órgãos municipais tanto da administração direta como indireta, as ações dos órgãos responsáveis pelo planejamento e gestão do sistema de transportes municipal e sistema viário e os concessionários do transporte público deverão se adequar aos objetivos, aos instrumentos de regulação e de controle urbano, aos programas, planos e projetos municipais referentes à mobilidade, estrutura e qualificação urbana.
Em razão disso procuraremos no desenvolvimento do projeto verificar se há de fato uma integração entre os órgãos municipais que se volte para consecução de políticas públicas de transporte e se os concessionários de serviço público agem no sentido de adequar seus serviços às diretrizes do Plano Diretor, o que inclui a preocupação com equilíbrio ambiental e a qualidade de vida dos usuários.
Nesse contexto, o Plano Diretor de Transportes Urbanos deve, conforme estabelece o Plano Diretor, complementar-se com diversos planos, programas, campanhas e projetos, quais sejam: plano para regularização e qualificação de calçadas, que contemple, entre outros aspectos, a promoção universal de acessibilidade; larguras mínimas; padronização das calçadas e passeios públicos, quanto à declividade e aos adequados revestimentos; as regras de acesso para veículos; a definição dos locais e tipos de arborização; a implantação de faixas de serviço, bem como percurso seguro e livre de obstáculos; proteção física nos limite entre calçadas, fossos e canais; implantação de faixas de alerta tátil e ilhas de serviço com aglomeração de mobiliário urbano; adaptação de meio-fio às condições de travessia para pessoas com mobilidade reduzida; sinalização e comunicação eficientes; programas de ajustamento do sistema viário e meios de transportes, valorizando a acessibilidade para portadores de necessidades especiais; inclusão no currículo escolar de programas de educação para o trânsito; campanhas de educação de trânsito ao alcance da população maceioense e específicas para os usuários de transportes coletivos; programas de melhoria dos terminais urbanos de transporte coletivo, que considerem a acessibilidade para portadores de necessidades especiais; comunicação, informação, segurança e conforto para os usuários e operacionalidade dos transportes coletivos; e um projeto cicloviário que atenda às normas técnicas e padrões indicadas pelo governo federal, e que deve abranger a criação de ciclovias ou ciclofaixas nos principais corredores de tráfego, normatização de espaços mínimos e condições de segurança, interligação de ciclovias, integração do sistema cicloviário com outras modalidades de transporte, estacionamento para bicicletas em terminais de transporte coletivo e equipamento urbano e sinalização tanto vertical quanto horizontal nos cruzamentos.
Percebe-se que o Plano Diretor objetiva um planejamento condizente com as diretrizes constitucionais e voltado para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos e maior mobilidade, prevendo, inclusive um Plano Diretor de Transportes Urbanos. Entretanto este plano ainda não existe e conforme informações Superintendência Municipal de Trânsito e Transporte apesar de ter sido realizado o levantamento dos dados em 2002, ainda não houve tratamento nem análise dos mesmos, de modo que não podem ser disponibilizados. Por conseguinte, o Plano Diretor de Transportes Urbanos com que Maceió opera ainda hoje é datado do ano 1982, com dados e demandas da década de 70, sendo que na sede da SMTT consta apenas um exemplar, não tendo os dados sido informatizados ou reproduzidos.
Também não se verifica efetiva participação da população nas discussões concernentes ao transporte urbano. Ou seja, a operacionalização das diretrizes e metas que o Plano Diretor em vigor propõe encontra-se comprometida em face da falta de estudos novos e implementação das diretrizes através de ações concretas que compatibilizem o crescimento urbano ao uso e ocupação do solo que a Lei Municipal n º 5.486 de 30/12/2005 define.
Percebe-se, outrossim, que algumas das previsões e propostas do Plano de 1982 se confirmaram e são repetidas no Plano Diretor da Cidade de 2005, por exemplo, o transporte hidroviário (lagunar) e ampliação da rede ferroviária, confirmando a não operacionalização já daquelas diretrizes ao longo desses vinte e seis anos.
As outras propostas que o Plano Diretor faz para a infra-estrutura de transportes urbanos são: terminais intermodais, sistema de transporte de massa no vale do Reginaldo, sistema de transporte interligando a planície ao tabuleiro – plano inclinado ou similar e sistema cicloviário urbano.
Desse modo, verifica-se a importância de um estudo direcionado a verificar a sustentabilidade da cidade de Maceió em face da situação fática de crescimento desse centro urbano e da lenta ampliação da infra-estrutura viária e de transportes coletivos que respeitem o meio ambiente e o direito à qualidade de vida das pessoas.
NOTA: O texto acima é um excerto de pesquisa de iniciação científica realizada por mim junto ao CNPQ para avaliar a sustentabilidade ambiental do sistema de transportes ambientais em Maceió. A pesquisa foi encerrada em junho deste ano. Pretendo publicar dentro em breve os resultados.
